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進城落戶的限制少了,城鄉宜居的需求多了
——透過成就展看我國戶籍制度改革全面深化
2019-12-12 00:00:00      中國經濟導報

    新中國成立70年來,戶籍制度幾經變更,如今正在回歸其人口信息管理和服務的本質。成就展上,觀眾專注觀看“進一步推進戶籍制度改革”展板。
    中國經濟導報記者劉寶亮/攝

新中國成立70年來,戶籍制度幾經變更,如今正在回歸其人口信息管理和服務的本質。成就展上,觀眾專注觀看“進一步推進戶籍制度改革”展板。 中國經濟導報記者劉寶亮/攝

 


中國經濟導報見習記者 | 陳  鷹

    膾炙人口的《木蘭辭》中,木蘭之所以要從軍,是因為“昨夜見軍帖,可汗大點兵。軍書十二卷,卷卷有爺名”。南北朝時期詳細的人口登記制度,為征兵、賦稅等提供了基礎條件。追根溯源,從商代的“登人”到唐代的“三年一造戶籍”,“戶口”這一具有中國特色的制度,在經濟社會發展中一直發揮著重要的輔助作用。
    在“偉大歷程輝煌成就——慶祝中華人民共和國成立70周年大型成就展”上,一處展示柜中陳列著湖北省武漢市從上世紀50年代到現在的各版本戶口簿,引起了很多人的共鳴:曾經,嫁進城里擁有“城鎮戶口”是多少女孩的好出路;農村學子進階的唯一方式就是考上大學“吃商品糧”。時代大潮滾滾向前,如今,戶口的地域性差異日趨弱化,人口管理的功能逐漸歸位,那一本本大小不一、顏色各異的戶口簿,記載著家庭生活的變遷,也見證著我國戶籍制度的不斷完善和發展。

1億非戶籍人口的“市民夢”即將實現

    新中國成立之初,大量政策措施尚待制定,亟須做好人口統計工作,以提供基本的依據和遵循。由于我國幅員遼闊,人們居住的地域相對分散,1951年7月,公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》,開始實行戶籍制度。有據可查的數據顯示,那時候的人口流動相對自由,非農業戶籍人口年均增長率達4%。
    到了上世紀50年代中期,在全力發展工業的大背景下,為了以工農業產品價格的“剪刀差”扶持工業發展,我國開始實行城鄉二元戶籍管理制度。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確了“農業戶口”和“非農業戶口”兩種屬性。
    計劃經濟體制下的戶籍管理方式,在城市和農村之間逐漸“筑起了一堵高墻”。不過不可否認的是,戶籍制度的實施,在我國經濟社會發展規劃、勞動力合理配置、社會治安管理等方面均發揮過積極的作用。
    改革開放以后,隨著市場經濟的發展和糧食產量的增加,大量的農村富余勞動力參與到城市建設中,他們的切身利益也日益受到重視。1984年,國務院下發《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》,嚴格的戶籍管理制度開始出現松動。上世紀90年代取消糧票、放開價格后,“商品糧”退出了歷史舞臺,隨著流動人口的增多,我國開始以居住地和職業劃分農業和非農業人口,建立起以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的人口登記制度。
    2011年2月,《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出,要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移。2014年,《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出,將在2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。2016年,我國正式實施《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,此后國家發展改革委發布了關于督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況的通知,強力推動任務落實。
    為了在2020年交上一份合格的“答卷”,我國多個省、自治區、直轄市紛紛定下了“硬指標”,比如農業大省河南就明確,到2020年,努力實現1100萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。公開數據顯示,2013年我國的城鎮戶籍人口為4.9億人,2018年增加到6億人,扣除自然增長的城鎮戶籍人口,5年里累計“進城”的人口已達9000萬以上。

城鎮化大潮推動人口合理有序流動

    今年4月,國家發展改革委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》,要求突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作,推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展,培育發展現代化都市圈,推進大城市精細化管理,支持特色小鎮有序發展,加快推動城鄉融合發展,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上。
    戶籍制度改革與城鎮化發展,正如一個硬幣的兩面,在相輔相成中不斷完善和發展。
    我國城鎮化水平的大幅提升,離不開人口這個關鍵的紅利。數據顯示,2018年年末全國大陸總人口13.95億人,其中流動人口2.41億人。人口的合理有序流動和聚集,帶來極強的規模經濟效應,有力促進了城市的建設和發展。
    與此同時,作為現代經濟增長的重要推動力,城市承接了農村富余勞動力,在拉動就業、消費升級等方面意義重大,而且,農村土地流轉得以更好進行,糧食等農產品實現規模化種植和經營,促進了農村產業結構的調整和資源的優化配置。
    《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出,到2020年,常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率分別達到60%左右、45%左右,差距縮小到15個百分點。隨著1億非戶籍人口在城鎮落戶工作的不斷推進,2018年我國常住人口城鎮化率達59.58%,戶籍人口城鎮化率達43.37%。恒大研究院院長助理熊柴在接受中國經濟導報記者采訪時表示,人口遷移的基本邏輯是人往高處走、人隨產業走,因集聚效應,大城市的經濟效率高、就業機會多、公共資源富集,放開放寬落戶政策,自然對人口的吸引力更大,這也利于推進新型城鎮化和促進經濟高質量發展。

加大財政投入共服務均等化促進城鄉基本公

    戶籍制度改革的重點,是保障所有人的權利。2015年底,國務院辦公廳印發《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》,要求加強戶口登記管理,全面解決無戶口人員登記戶口問題,切實保障每個公民依法登記一個常住戶口,努力實現全國戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權威性的目標。
    根據2011年第六次全國人口普查結果,全國沒有戶口的人有1300多萬,占當時全國總人口的1%左右。此項落戶政策的頒布實施,體現了以人為核心的戶籍管理理念。與此同時,隨著身份證、居住證的含金量和附加值越來越高,較好釋放了戶籍管理制度承載的壓力。
    今年,石家莊等城市相繼實施了“零門檻”落戶政策,如何為轉移人口提供均等的基本公共服務,實現勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居,從國家到地方均出臺了一系列的制度措施。國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》指出,聚焦就業、教育、醫療、社保、住房等民生重點,將深化“人地錢掛鉤”等配套政策。在安排中央和省級財政轉移支付時,更多考慮農業轉移人口落戶數量,2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。在安排城鎮新增建設用地規模時,進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重,探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。完善財政性建設資金對吸納貧困人口較多城市基礎設施投資的補助機制。
    12月1日,中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》指出,加快以人為核心的綜合配套改革,破除制約人全面發展的體制機制障礙,提升人的城鎮化水平。深化戶籍制度改革,構建城鄉居民身份地位平等的戶籍登記制度。推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,提高城市包容性,有序推進農業轉移人口市民化。
    值得一提的是,隨著農村地區經濟發展更加活躍以及鄉村振興的推進,農村在教育、醫療等方面的配套措施日益完善,與城市之間的差距逐漸縮小,城鄉之間人口的流動呈現出雙向選擇的新局面。

【期號:3574】【版面:01】【作者:陳 鷹】打印本頁
 
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