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贫困地区如何将生态资源优势 转化为经济优势?
——福建武夷山市五夫镇“生态银行”模式的启示
2019-08-23 00:00:00      中国经济导报

武夷山五夫镇田园综合体。资料?#35745;?/></p>
<p style=武夷山五夫镇田园综合体。资料?#35745;?/p>

 


韩非池 王征 龚琦 申子杭

    习近平总书记指出,“绿水青山就是金山银山”。我国?#34892;?#22810;贫困地区同时是生态资源的富集地区,对这些地区而言,将生态资源优势转化为经济优势,是决胜脱贫攻坚、实现乡村振兴的重要途径。一些地区在?#23548;?#20013;探索形成了“绿水青山”转化为“金山银山”的经验做法,我们选取了其中一个典型地区——福建武夷山市五夫镇,对其独有的“生态银行”模式进行了调研,并以同样是生态资源富集地区的吉林省汪清县为参照,对两地生态资源转化为经济效益的情况进行了?#21592;齲?#24635;体来看,贫困地区要完成生态优势转化为经济优势的“征程?#20445;?#36824;需闯过信息、平台、设施、干部四大“关口”。

模式

    武夷山市是福建省南平市下辖县级市,位于福建省西北部,是福建省唯一以名山命名的新兴旅游城市,被联合国教科文组织列为世界文化与自然“双遗产”地。全市总面积2798平方千米,2018年地区生产总值186.7亿万元,常住人口24.0万人,人均地区生产总值7.9万元,全年财政总收入12亿元。
    五夫镇隶属于武夷山市。全镇人口1.56万人,面积175.8平方公里,耕地3.2万亩,林地19.6万亩。五夫镇是“国家?#29420;?#21490;文化名镇”、“国家级特色小镇”和“国家级田园综合体”试点乡镇。境内山水相?#24120;?#29615;境优美,留存了大量朱熹文化遗迹,形成了全镇“八山一水一分田,朱子文化在其间”的生态资源格局。
    尽管武夷山市自然、人文资源丰富,但是由于是“双遗产”地,域内大部分区域?#21592;?#25252;生态为主体功能,且地形狭长、地势崎岖,还存在工业发展受限、可开发土地面积?#21015; ?#33258;然资源分散等局限,面临“两少?#20445;?#20248;质客商少,优质项目少)、“两缺?#20445;?#39033;目用地指标紧?#20445;?#39033;目经营人才紧?#20445;?#30340;问题。
    为应对这些发展瓶?#20445;?#25506;索“绿水青山”向“金山银山”转化的样板路径,2017年,福建省南平市出台了《南平市“生态银行”试点实施方案》。武夷山市五夫镇作为试点镇开始“生态银行”试点,通过自然资源管理、评估、流转、交易等方面的探索创新,形成了一条将生态资源优势转化为经济效益的典型路径。
    “生态银行”运行的基础是绘制“生态资源一张图”。五夫镇请武夷山市政府发函协调各部门在五夫镇地图上画出了各类开发“红线?#20445;?#21253;括自然资源部门的基本农田、一般农田和建设用地情况;林业部门的国家级和省级生态林情况;环保部门的水保、土保要求、主体功能区划分情况?#21462;?#26368;?#25307;?#25104;电子化、可视化、交互式的五夫镇“生态资源一张图?#20445;?#26126;确了自然资源?#30446;?#24320;发程度和边界。
    “生态银行”模式的?#23548;试?#34892;流程包括收储资源、整理资产、引入资本三个阶段。
    “生态银行”实施以来,五夫镇先后策划实施总投资500万元以上农业现代化项目63个,其中,已建成33个、正在建设17个、前期13个。在谈农旅融合、文旅融合项目3个,总投资约100亿元。

经验

    从调?#26143;?#20917;看,在?#34892;贫?#29983;态资源转化为经济效益方面,武夷山市“生态银行”模式主要有以下经验。
    一是摸清资源?#36164;?#27494;夷山市政府在“生态银行”模式中,通过“生态资源一张图?#20445;?#23558;分散在县自然资源、生态环境部门(原国土、规划、林业、环保等部门)的土地性质和规划导向信息汇总到一起,明晰了项目开发的方向和界限。又通过“预存”模式,利用优先开发、优?#26085;?#21830;的激励机制激发了农户的积极性,以?#31995;?#30340;成本获得了资源?#36164;?#21644;开发预期信息,从而完成了生态资源需求方和供给方?#30446;?#21457;信息集成,为生态资源开发打下了良好基础。
    二是打造开发平台。武夷山市政府成立了“生态银行”运营公司作为生态资源开发的主平台,同时五夫镇各个村集体也成立了村办公司,形成了多层次?#30446;?#21457;平台体系。在?#23548;?#25910;储工作中,市级平台公司和村办公司可以相互配合,?#37096;?#20197;独立进行收储,既发挥“生态银行”运营公司作为市级平台高规格、跨区域、数字化的长处,从而便于引入专业机构进行高质量设计开发,并获得申请各类政策性资金支持的资质;又发挥了村集体了解资源?#36164;?#21644;农户情况的优势,?#34892;?#38477;低了资源收储成本和农户违约风险。
    三是配齐基础设施。生态资源从原生状态转化为可开发、?#23665;?#26131;资产的整个过程,周期长、风险高、?#38469;蹌讯?#22823;,社会资本一般不愿?#21442;?#21147;承担。因此将生态资源“从生米煮成熟饭”需要政府发挥引导示范作用。五夫镇政府在摸清?#36164;?#24314;好平台的基础上,积极申请国家、省和国?#39318;?#32455;的支持资金,为各类生态资源配好道路、桥梁、标识、景观?#28982;?#30784;设施,?#36873;?#29983;地?#21271;?#20026;“熟地?#20445;?#38477;低了外部资本的投资风险,政府的“带头冲锋”?#21442;?#23450;了投资者预期。
    四是激发干部活力。“生态银行”模式的成功,与县市、乡镇以及村集体各级领导干部的积极协作和探索创新密不可分。这主要源于当地有比?#29421;?#22909;的干部激励机制和容错机制。武夷山市隶属的南平市,在选人用人方面积极向一线、基层倾?#20445;讯?#22522;层干部?#30446;?#23519;组下派到工作第一线,让重点一线有作为的干部脱颖而出;出台《南平市党员干部容错?#26469;?#23454;施办法(试行)?#32602;?#20197;问责问效划明底线,宽容“探索性失误?#20445;?#32473;改革创新者“撑腰鼓劲”。武夷山?#24615;?#20986;台《关于进一步健全完善村干部?#28216;?#28608;励保障机制的实施意见?#32602;?#35774;立村干部?#23548;?#32771;核奖励,完善村干部激励机制,为“生态银行”模式打通“最后一公里”。

短板

    将武夷山市与其他生态资源富集的贫困地区进行?#21592;齲?#21487;以更好地分析生态资源优势向经济优势转化的关键?#26041;凇?#25105;们选择了同样是生态资源富集地区,且属于国家级贫困县的吉林省延边州汪清县作为对照。
    汪清县拥有得天独厚的生态资源。全县森?#25351;?#30422;率高达89.8%,全年空气质量优良天数超过320天。汪清县境内还?#26032;?#22825;星国家森林公园、兰家大峡谷国家森林公园、马兰花湿地等优质生态旅游资源,是国家级生态保护与建设示范区和“省级生态县”。
    与武夷山市因属“双世遗”而限制工商业开发建设类似,汪清县由于70%的面积(约为60万公顷)在2017年划入东北虎豹国家公园,境内大部分地区工业、道路等项目开发都受到严格的生态标准限制。汪清要完成脱贫攻坚任务,并进一步实现乡村振兴,必须像武夷山市一样,将生态资源优势?#34892;?#36716;化为经济优势,走绿色发展之路。
    近年来,汪清县在开发生态资源方面取得了诸多成绩,启动了满天星国家森林公园建设、蚂蚁森林汪清公益保护地等项目。然而汪清县对“绿水青山”?#30446;?#21457;总体上却并不如武夷山市那样顺利。与武夷山市的“四条经验”相对应,汪清县在生态资源转化为经济效益方面还存在“四大短板”。
    一是缺?#36164;?#20174;调研看,汪清县乡镇一级政府完全不掌握当地土地的使用性质和规划信息,在开发某一块地时,必须缴费请县政府相关部门指定的测绘机构对地块进行坐标定位,才能判明某一块土地?#30446;?#21457;方向和界限。地方政府对农户?#30446;?#21457;预期和价格?#36164;?#20063;没有专门开展收集汇总工作。
    二是缺主体。汪清县没有县一级的生态资源开发平台公司,各村屯也几乎没有村办公?#23613;?#26412;地开发主体的缺失使生态资源开发只能邀请外部企业全权经营。但引入的外部企业往往存在地方情况不了解、农民利益保护不到位、违约风险难控制等隐患。如满天星国家森林公园引入了吉林长吉图文化产业公司进行开发,但中途因投资方万达撤资,长吉图要求潜在受让方必须代其偿?#23545;?亿元的负债,才能获得项目建设运营权,项目陷入长期停滞。
    三是缺配?#20303;?#27754;清县各类生态资源尤其是旅游资源的配套基础设施建设尚不完善。全县境内没有铁路,高速公路主要仅有汪延线一条;兰家大峡谷国家森林公园?#24418;?#36830;通手机信号;各生态旅游资源点也基本没有建设配套的标识?#22270;?#25511;系统。
    四是?#34987;?#21046;。与武夷山市相比,汪清县的干部激励机制和容错机制相对落后,部?#25351;?#37096;甚至反映在县里工作?#23548;?#19982;能否“出头”没有关系。同时部分村干部也反映薪酬机制?#36824;?#21512;理,干得好没奖励,干出错会罚钱。村两委中部分委员工资收入太低,与绩效?#36824;夜常?#24120;有村干部“出工不出力”。

启示

    武夷山市“生态银行”模式的经验做法,与汪清县在生态资源开发方面体现出的短板问题,具有一定普遍意义。生态资源富集的贫困地区要化“绿水青山”为“金山银山?#20445;局?#19978;是将生态资源转化为具有良好经济效益的优质资产,从而与资?#23613;⒓际酢?#31649;理等要素相衔接,优化经济结构,带动?#29992;?#23601;业增收。将武夷山的经验和汪清县的短板相?#21592;齲?#21487;以看出,完成从生态资源优势到经济优势的“长征?#20445;?#24517;须过好“四关”。
    一是“信息关”。山水林田湖草等生态资源具有品类繁多、分布零散、所有权分散的特点,且因环保要求存在诸多硬性开发限制。须加强部门间协调,?#34892;?#25972;合国土、环保、水利等多部门?#30446;?#21457;导向和界限信息,合理引导农户积极性,摸清开发预期和资源价格?#36164;?#20943;少生态资源开发成本,降低违约风险。
    二是“平台关”。生态资源开发如果单纯依?#23458;?#37096;逐利的市场主体,容易引发短期行为,破坏生态环境,损害农户利益;而单纯依靠政府“大包大揽?#20445;?#21017;会大大加重财政负担,形成债务风险。因此要因地制宜,积极搭建扎根?#23601;?#30340;生态资源开发平台,并且在资源开发的不同?#26041;冢?#21512;理发挥集体、国有和民营平台各自的比较优势,形成从“天使轮”到“上?#26032;幀?#30340;多阶段投资开发链条。
    三是“设施关”。生态资源开发的启动,往往需要在配套基础设施上进行突破,而这部分投资获利?#36873;?#39118;险大,社会资本不愿参与,使得许多优质生态资源难以迈出向经济效益转化的“第一步”。这就需要充分发挥政府先导作用,合理集中资源,加大投入力度,优化投资布局,积极争取支持,通过完善配套设施网络将生态资源“武装”起来,形成投资吸引力和市场竞争力。
    四是“干部关”。生态资源开发作为一项结合经济与环境、政府与市场的复合型工作,对基层承担任务的各级领导干部的干劲、素?#30465;?#39748;力提出了更高要求。须完善选人用人机制,激发基层领导干部积极性,选拔有担当、善作为的优质人才;建立合理的容错?#26469;?#26426;制,降低干事创业风险,保护基层领导干部的创造活力。完善村干部薪酬激励机制,?#34892;?#25552;高村一级的?#28304;?#25928;率和执行效?#30465;?br/>    (作者单位:国家发展改革委就业?#23613;?#25237;资?#23613;?#35268;划?#23613;?#20215;格司)

【期号:3516】?#26223;?#38754;:04】【作者:韩非池 王征 龚琦 申子杭】打印本页
 
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