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貧困地區如何將生態資源優勢 轉化為經濟優勢?
——福建武夷山市五夫鎮“生態銀行”模式的啟示
2019-08-23 00:00:00      中國經濟導報

武夷山五夫鎮田園綜合體。資料圖片

武夷山五夫鎮田園綜合體。資料圖片

 


韓非池 王征 龔琦 申子杭

    習近平總書記指出,“綠水青山就是金山銀山”。我國有許多貧困地區同時是生態資源的富集地區,對這些地區而言,將生態資源優勢轉化為經濟優勢,是決勝脫貧攻堅、實現鄉村振興的重要途徑。一些地區在實踐中探索形成了“綠水青山”轉化為“金山銀山”的經驗做法,我們選取了其中一個典型地區——福建武夷山市五夫鎮,對其獨有的“生態銀行”模式進行了調研,并以同樣是生態資源富集地區的吉林省汪清縣為參照,對兩地生態資源轉化為經濟效益的情況進行了對比,總體來看,貧困地區要完成生態優勢轉化為經濟優勢的“征程”,還需闖過信息、平臺、設施、干部四大“關口”。

模式

    武夷山市是福建省南平市下轄縣級市,位于福建省西北部,是福建省唯一以名山命名的新興旅游城市,被聯合國教科文組織列為世界文化與自然“雙遺產”地。全市總面積2798平方千米,2018年地區生產總值186.7億萬元,常住人口24.0萬人,人均地區生產總值7.9萬元,全年財政總收入12億元。
    五夫鎮隸屬于武夷山市。全鎮人口1.56萬人,面積175.8平方公里,耕地3.2萬畝,林地19.6萬畝。五夫鎮是“國家級歷史文化名鎮”、“國家級特色小鎮”和“國家級田園綜合體”試點鄉鎮。境內山水相映,環境優美,留存了大量朱熹文化遺跡,形成了全鎮“八山一水一分田,朱子文化在其間”的生態資源格局。
    盡管武夷山市自然、人文資源豐富,但是由于是“雙遺產”地,域內大部分區域以保護生態為主體功能,且地形狹長、地勢崎嶇,還存在工業發展受限、可開發土地面積狹小、自然資源分散等局限,面臨“兩少”(優質客商少,優質項目少)、“兩缺”(項目用地指標緊缺,項目經營人才緊缺)的問題。
    為應對這些發展瓶頸,探索“綠水青山”向“金山銀山”轉化的樣板路徑,2017年,福建省南平市出臺了《南平市“生態銀行”試點實施方案》。武夷山市五夫鎮作為試點鎮開始“生態銀行”試點,通過自然資源管理、評估、流轉、交易等方面的探索創新,形成了一條將生態資源優勢轉化為經濟效益的典型路徑。
    “生態銀行”運行的基礎是繪制“生態資源一張圖”。五夫鎮請武夷山市政府發函協調各部門在五夫鎮地圖上畫出了各類開發“紅線”,包括自然資源部門的基本農田、一般農田和建設用地情況;林業部門的國家級和省級生態林情況;環保部門的水保、土保要求、主體功能區劃分情況等。最終形成電子化、可視化、交互式的五夫鎮“生態資源一張圖”,明確了自然資源的可開發程度和邊界。
    “生態銀行”模式的實際運行流程包括收儲資源、整理資產、引入資本三個階段。
    “生態銀行”實施以來,五夫鎮先后策劃實施總投資500萬元以上農業現代化項目63個,其中,已建成33個、正在建設17個、前期13個。在談農旅融合、文旅融合項目3個,總投資約100億元。

經驗

    從調研情況看,在有效推動生態資源轉化為經濟效益方面,武夷山市“生態銀行”模式主要有以下經驗。
    一是摸清資源底數。武夷山市政府在“生態銀行”模式中,通過“生態資源一張圖”,將分散在縣自然資源、生態環境部門(原國土、規劃、林業、環保等部門)的土地性質和規劃導向信息匯總到一起,明晰了項目開發的方向和界限。又通過“預存”模式,利用優先開發、優先招商的激勵機制激發了農戶的積極性,以較低的成本獲得了資源底數和開發預期信息,從而完成了生態資源需求方和供給方的開發信息集成,為生態資源開發打下了良好基礎。
    二是打造開發平臺。武夷山市政府成立了“生態銀行”運營公司作為生態資源開發的主平臺,同時五夫鎮各個村集體也成立了村辦公司,形成了多層次的開發平臺體系。在實際收儲工作中,市級平臺公司和村辦公司可以相互配合,也可以獨立進行收儲,既發揮“生態銀行”運營公司作為市級平臺高規格、跨區域、數字化的長處,從而便于引入專業機構進行高質量設計開發,并獲得申請各類政策性資金支持的資質;又發揮了村集體了解資源底數和農戶情況的優勢,有效降低了資源收儲成本和農戶違約風險。
    三是配齊基礎設施。生態資源從原生狀態轉化為可開發、可交易資產的整個過程,周期長、風險高、技術難度大,社會資本一般不愿也無力承擔。因此將生態資源“從生米煮成熟飯”需要政府發揮引導示范作用。五夫鎮政府在摸清底數、建好平臺的基礎上,積極申請國家、省和國際組織的支持資金,為各類生態資源配好道路、橋梁、標識、景觀等基礎設施,把“生地”變為“熟地”,降低了外部資本的投資風險,政府的“帶頭沖鋒”也穩定了投資者預期。
    四是激發干部活力。“生態銀行”模式的成功,與縣市、鄉鎮以及村集體各級領導干部的積極協作和探索創新密不可分。這主要源于當地有比較良好的干部激勵機制和容錯機制。武夷山市隸屬的南平市,在選人用人方面積極向一線、基層傾斜,把對基層干部的考察組下派到工作第一線,讓重點一線有作為的干部脫穎而出;出臺《南平市黨員干部容錯糾錯實施辦法(試行)》,以問責問效劃明底線,寬容“探索性失誤”,給改革創新者“撐腰鼓勁”。武夷山市則出臺《關于進一步健全完善村干部隊伍激勵保障機制的實施意見》,設立村干部業績考核獎勵,完善村干部激勵機制,為“生態銀行”模式打通“最后一公里”。

短板

    將武夷山市與其他生態資源富集的貧困地區進行對比,可以更好地分析生態資源優勢向經濟優勢轉化的關鍵環節。我們選擇了同樣是生態資源富集地區,且屬于國家級貧困縣的吉林省延邊州汪清縣作為對照。
    汪清縣擁有得天獨厚的生態資源。全縣森林覆蓋率高達89.8%,全年空氣質量優良天數超過320天。汪清縣境內還有滿天星國家森林公園、蘭家大峽谷國家森林公園、馬蘭花濕地等優質生態旅游資源,是國家級生態保護與建設示范區和“省級生態縣”。
    與武夷山市因屬“雙世遺”而限制工商業開發建設類似,汪清縣由于70%的面積(約為60萬公頃)在2017年劃入東北虎豹國家公園,境內大部分地區工業、道路等項目開發都受到嚴格的生態標準限制。汪清要完成脫貧攻堅任務,并進一步實現鄉村振興,必須像武夷山市一樣,將生態資源優勢有效轉化為經濟優勢,走綠色發展之路。
    近年來,汪清縣在開發生態資源方面取得了諸多成績,啟動了滿天星國家森林公園建設、螞蟻森林汪清公益保護地等項目。然而汪清縣對“綠水青山”的開發總體上卻并不如武夷山市那樣順利。與武夷山市的“四條經驗”相對應,汪清縣在生態資源轉化為經濟效益方面還存在“四大短板”。
    一是缺底數。從調研看,汪清縣鄉鎮一級政府完全不掌握當地土地的使用性質和規劃信息,在開發某一塊地時,必須繳費請縣政府相關部門指定的測繪機構對地塊進行坐標定位,才能判明某一塊土地的開發方向和界限。地方政府對農戶的開發預期和價格底數也沒有專門開展收集匯總工作。
    二是缺主體。汪清縣沒有縣一級的生態資源開發平臺公司,各村屯也幾乎沒有村辦公司。本地開發主體的缺失使生態資源開發只能邀請外部企業全權經營。但引入的外部企業往往存在地方情況不了解、農民利益保護不到位、違約風險難控制等隱患。如滿天星國家森林公園引入了吉林長吉圖文化產業公司進行開發,但中途因投資方萬達撤資,長吉圖要求潛在受讓方必須代其償付約9億元的負債,才能獲得項目建設運營權,項目陷入長期停滯。
    三是缺配套。汪清縣各類生態資源尤其是旅游資源的配套基礎設施建設尚不完善。全縣境內沒有鐵路,高速公路主要僅有汪延線一條;蘭家大峽谷國家森林公園尚未連通手機信號;各生態旅游資源點也基本沒有建設配套的標識和監控系統。
    四是缺機制。與武夷山市相比,汪清縣的干部激勵機制和容錯機制相對落后,部分干部甚至反映在縣里工作業績與能否“出頭”沒有關系。同時部分村干部也反映薪酬機制不夠合理,干得好沒獎勵,干出錯會罰錢。村兩委中部分委員工資收入太低,與績效不掛鉤,常有村干部“出工不出力”。

啟示

    武夷山市“生態銀行”模式的經驗做法,與汪清縣在生態資源開發方面體現出的短板問題,具有一定普遍意義。生態資源富集的貧困地區要化“綠水青山”為“金山銀山”,本質上是將生態資源轉化為具有良好經濟效益的優質資產,從而與資本、技術、管理等要素相銜接,優化經濟結構,帶動居民就業增收。將武夷山的經驗和汪清縣的短板相對比,可以看出,完成從生態資源優勢到經濟優勢的“長征”,必須過好“四關”。
    一是“信息關”。山水林田湖草等生態資源具有品類繁多、分布零散、所有權分散的特點,且因環保要求存在諸多硬性開發限制。須加強部門間協調,有效整合國土、環保、水利等多部門的開發導向和界限信息,合理引導農戶積極性,摸清開發預期和資源價格底數,減少生態資源開發成本,降低違約風險。
    二是“平臺關”。生態資源開發如果單純依靠外部逐利的市場主體,容易引發短期行為,破壞生態環境,損害農戶利益;而單純依靠政府“大包大攬”,則會大大加重財政負擔,形成債務風險。因此要因地制宜,積極搭建扎根本土的生態資源開發平臺,并且在資源開發的不同環節,合理發揮集體、國有和民營平臺各自的比較優勢,形成從“天使輪”到“上市輪”的多階段投資開發鏈條。
    三是“設施關”。生態資源開發的啟動,往往需要在配套基礎設施上進行突破,而這部分投資獲利難、風險大,社會資本不愿參與,使得許多優質生態資源難以邁出向經濟效益轉化的“第一步”。這就需要充分發揮政府先導作用,合理集中資源,加大投入力度,優化投資布局,積極爭取支持,通過完善配套設施網絡將生態資源“武裝”起來,形成投資吸引力和市場競爭力。
    四是“干部關”。生態資源開發作為一項結合經濟與環境、政府與市場的復合型工作,對基層承擔任務的各級領導干部的干勁、素質、魄力提出了更高要求。須完善選人用人機制,激發基層領導干部積極性,選拔有擔當、善作為的優質人才;建立合理的容錯糾錯機制,降低干事創業風險,保護基層領導干部的創造活力。完善村干部薪酬激勵機制,有效提高村一級的試錯效率和執行效率。
    (作者單位:國家發展改革委就業司、投資司、規劃司、價格司)

【期號:3516】【版面:04】【作者:韓非池 王征 龔琦 申子杭】打印本頁
 
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